Date: 10-28-2015

Case Style: Lora v. Shanahan

Case Number: 14-2343

Judge: Richard C. Wesley

Court: In the United States Court of Appeals For the Second Circuit3

Plaintiff's Attorney: CHRISTOPHER CONNOLLY, Sarah S. Normand, Preet Bharara

Defendant's Attorney: REBECCA A. HUFSTADER, LUIS ANGEL REYES SAVALZAL, Alina Das, Nancy Morawetz, Bridget Kessler

Description: In 1996, with the passage of the Illegal Immigration Reform3 and Immigrant Responsibility Act (“IIRIRA”), Congress significantly4 expanded the categories of non‐citizens subject to mandatory5 detention pending their removal proceedings.4  Under section6 1226(c) of the revised INA, the Department of Homeland Security7 (“DHS”) is required to detain aliens who have committed certain8 crimes “when [they are] released.”  The section contains no explicit9 provision for bail.5  When the constitutionality of section 1226(c) was10 challenged in Demore v. Kim, 538 U.S. 510 (2003), statistics showed11 that removal proceedings were completed within forty‐seven days in12 eighty‐five percent of cases in which aliens were mandatorily13 detained.  Id. at 529.  Emphasizing the relative brevity of detention in14 most cases, the Court concluded that detention during removal15 proceedings was “constitutionally permissible.”  Id. at 531. 16 However, the passage of the IIRIRA, which, among other17 things, expanded the definition of criminal aliens and required states18 to provide notice of aliens who violate state criminal laws, combined19 with a simultaneous rise in immigration to the United States, has20 resulted in an enormous increase in the number of aliens taken into21 custody pending removal.6  By 2009, Immigration and Customs Enforcement (“ICE”) was imprisoning close to four hundred1 thousand aliens every year, two‐thirds of whom were subject to2 mandatory detention under section 1226(c).7  Not surprisingly, the3 time that each immigrant spends in detention has also risen4 substantially.  In 2001, the average time an alien was detained from5 the initiation of removal proceedings to release or entry of a final6 order of removal was approximately thirty‐nine days.8  In 2003, the7 average detention time for most section 1226(c) detainees was8 approximately forty‐seven days.  See Demore, 538 U.S. at 529.  Since9 then, the situation has worsened considerably.  ICE has not provided10 statistics regarding the length of time that mandatory detainees11 spend in detention.  It is clear, however, that today, a non‐citizen12 detained under section 1226(c) who contests his or her removal13 regularly spends many months and sometimes years in detention14 due to the enormous backlog in immigration proceedings.9  There15 are thousands of individuals in immigration detention within the16 jurisdiction of this Court who languish in county jails and in short‐17 term and permanent ICE facilities.18 No doubt an appreciable number of these detainees have19 criminal records that subject them to mandatory deportation.  Many20 in this group are dangerous or have no ties to a community.21 Congress was quite clear that it wanted such individuals detained22 pending deportation.  On the other hand, this group includes non‐23 citizens who, for a variety of individualized reasons, are not24 dangerous, have strong family and community ties, are not flight25
risks and may have meritorious defenses to deportation at such time1 as they are able to present them.  2 One such detainee is Alexander Lora, a lawful permanent3 resident (“LPR”) and citizen of the Dominican Republic, who was4 convicted of drug related offenses, sentenced to probation, and taken5 into custody by ICE agents pursuant to section 1226(c), over three6 years into his five‐year probation term.  After four months in7 immigration custody, Lora petitioned for a writ of habeas corpus. 8 He contended, among other things, that he was eligible to apply for9 bail because the mandatory detention provision of section 1226(c)10 did not apply to him because he had not been taken into custody11 “when released” and that indefinite incarceration without an12 opportunity to apply for bail violated his right to due process. 13 His petition was granted by the District Court (Peck, M.J.). 14 Magistrate Judge Peck agreed with Lora’s statutory argument, did15 not reach his constitutional argument, and ordered that Lora be16 afforded a bail hearing.  At that hearing, the government did not17 contest his eligibility for bail.  Following the parties’ stipulation that18 Lora, who was gainfully employed and had substantial family ties to19 his community, was not dangerous and posed no risk of flight, the20 immigration judge (“IJ”) ordered Lora’s release conditioned on his21 posting a $5000 bond.  This appeal followed.  22 The main issue of statutory construction driving this appeal is23 whether, as Lora argues and the District Court ruled, the “when24 released” provision of section 1226(c) applies only if the government25 takes an alien into immigration custody immediately following his26 release from a custodial sentence or whether, as the government27 argues, an alien is subject to mandatory detention even if DHS does28 not detain him immediately upon release.  On this issue we agree29 with the government and conclude that Lora was subject to30 mandatory detention under section 1226(c).  31
However, we agree with Lora’s constitutional argument. 1 While the Supreme Court has held “that the Government may2 constitutionally detain deportable aliens during the limited period3 necessary for their removal proceedings,” Demore, 538 U.S. at 526, it4 has made clear that the indefinite detention of a non‐citizen “raise[s]5 serious constitutional concerns” in that “[f]reedom from6 imprisonment—from government custody, detention, or other forms7 of physical restraint—lies at the heart of the liberty that [the Due8 Process] Clause protects,” Zadvydas v. Davis, 533 U.S. 678, 682, 6909 (2001).  Following this guidance, we hold that, in order to avoid10 significant constitutional concerns surrounding the application of11 section 1226(c), it must be read to contain an implicit temporal12 limitation.  In reaching this result, we join every other circuit to have13 considered this issue.10  Specifically, we join the Ninth Circuit in14 holding that mandatory detention for longer than six months15 without a bond hearing affronts due process.  See Rodriguez v.16 Robbins, 715 F.3d 1127 (9th Cir. 2013).11  Accordingly, we affirm the17 District Court’s decision to grant the petition.18 BACKGROUND19 Lora entered the United States as a lawful permanent resident20 (“LPR”) from the Dominican Republic in 1990 when he was seven21 years old.  For the next nineteen years, Lora lived continuously in22 Brooklyn, New York where he has a large family network, including23 his U.S. citizen fiancée, chronically‐ill U.S. citizen mother, LPR24 father, and U.S. citizen brother and sister.  Lora has two sons whom25 he supports: a two‐year‐old son who is a U.S. citizen and lives in the26 United States and an eight‐year‐old son who lives in the Dominican27 Republic.  During the nearly two decades that Lora has spent in this28 country, he attended school and worked in grocery stores to support29 himself and his family.30
10 The government, too, agrees that aliens cannot be detained indefinitely.  Gov’t Reply Br. at 25.   11 Lora was detained for five‐and‐a‐half months, and it is certain that, were he to be returned to custody, his total period of detention would exceed six months.
In July 2009, while working at a grocery store, Lora was1 arrested with one of his co‐workers and charged with several New2 York state offenses relating to cocaine possession.  In July 2010, Lora3 pled guilty to criminal possession of cocaine with intent to sell,4 criminal possession of cocaine with an aggregate weight of one5 ounce or more, and criminal use of drug paraphernalia in violation6 of New York Penal Law §§ 220.16, 220.50.  Lora was sentenced to7 five years of probation.  He was not sentenced to any period of8 incarceration and he did not violate any of the conditions of his9 probation. 10 On November 22, 2013, over three years into his probation11 term, ICE agents arrested Lora in an early morning raid in the12 Brooklyn neighborhood where he was living at the time.  After the13 agents took Lora into custody, he was transferred to Hudson County14 Correctional Center in Kearny, New Jersey, where he was detained15 without bond.  Lora was charged with removability under INA §16 237(a)(2)(B), 8 U.S.C. § 1227(a)(2)(B), for having been convicted of a17 crime involving a controlled substance, and INA § 237(a)(2)(A)(iii), 818 U.S.C. § 1227(a)(2)(A)(iii), for having been convicted of an19 aggravated felony, namely, trafficking in a controlled substance as20 defined in INA § 101(a)(43)(B), 8 U.S.C. § 1101(a)(43)(B).  DHS took21 the position that Lora’s removal charges rendered him subject to22 mandatory detention under section 1226(c) and that he was not23 eligible for a bail hearing.24 While his removal proceedings were pending, Lora moved in25 New York state court to set aside his conviction.  His motion was26 granted on consent and in March 2014, his original plea and sentence27 were vacated.  Lora was then permitted to plead to a minor28 offense—a single count of third degree possession of a controlled29 substance—and was re‐sentenced to a conditional discharge30 imposed nunc pro tunc to July 21, 2010.  With this new sentence, Lora31 now has a strong argument for cancellation of removal under 1226(c)32 because third degree possession is a Class B felony under N.Y. Penal33
8
Law § 220.16(12) and does not qualify as an aggravated felony for1 immigration purposes under 8 U.S.C. §§ 1227(a)(2)(A)(iii); 1228b.12 2 However, he is still technically subject to mandatory detention under3 section 1226(c) because he had been convicted of a crime involving a4 controlled substance under 8 U.S.C. § 1227(a)(2)(B)(i).  In March5 2014, Lora requested that he be permitted to file an application for6 cancellation of removal and that he be afforded a bail hearing.  The IJ7 granted Lora’s request to file for cancellation of removal but denied8 Lora’s request for a bail hearing.13 9 At the same time, Lora filed a petition for a writ of habeas10 corpus, challenging his continued detention.  Lora argued that he11 was not subject to mandatory detention under section 1226(c), which12 requires an alien to be taken into DHS custody “when the alien is13 released” because DHS did not take him into custody at the precise14 time “when” he was released on his underlying convictions, but15 years later, and that he could not have been detained when he was16 “released” because he was never incarcerated or kept in physical17 custody following his triggering conviction.  Lora also argued that18 his continued imprisonment without a bail hearing raised19 constitutional concerns under the Due Process Clause of the Fifth20 Amendment in light of his substantial defenses to removal and the21 strong possibility of his indefinitely prolonged detention.  Finally,22 Lora raised the alternative argument that his continued detention23
12 See 8 U.S.C. § 1229b(a) (“The Attorney General may cancel removal in the case of an alien who is inadmissible or deportable from the United States if the alien‐‐(1) has been an alien lawfully admitted for permanent residence for not less than 5 years, (2) has resided in the United States continuously for 7 years after having been admitted in any status, and (3) has not been convicted of any aggravated felony.”).  Lora was admitted to the United States in 1990, has worked and resided in this country ever since, and has strong family ties and responsibilities including serving as the primary caretaker of his U.S. citizen son.  See March 26, 2014, Declaration of Talia Peleg, Esq. (“Given Mr. Lora’s residence in the United States as a green card holder, his strong family and community ties here, and other relevant factors, it is my opinion that he has a strong defense to his deportation.”). 13 Lora’s cancellation of removal proceedings are still pending, but because he is no longer detained, his removal proceedings have been taken off of the expedited track. Due to a backlog in non‐detained removal proceedings, his merits hearing on his application for cancellation of removal is currently scheduled for January 2018. 
9
was not in the public interest, and that he should be released on1 parole.2 The District Court granted Lora’s petition, holding that3 section 1226(c)’s “clear language” requires that DHS detain aliens4 immediately upon their release from criminal custody, and because5 Lora was not detained until years after the criminal conviction that6 formed the basis of his removal charge, he was not subject to7 mandatory detention.  In the alternative, the District Court also8 found that Lora was not subject to mandatory detention because he9 did not serve a post‐conviction custodial sentence in connection with10 his criminal offense and so was never “released” from custody.  The11 District Court directed the government to provide Lora with an12 individualized bail hearing by May 15, 2014, which was the date of13 his next hearing before the IJ.  The government did not seriously14 dispute that Lora was neither a flight risk nor a danger to the15 community and the IJ ordered that Lora be released from custody16 after posting a $5000 bond.  Insofar as the record reveals, since being17 admitted to bail, Lora remains gainfully employed, tied to his18 community and poised to contest his removability once DHS clears19 its backlog sufficiently to afford him a hearing.  20 The government appeals, contesting the District Court’s21 interpretation of section 1226(c).  The government maintains that,22 even though Lora no longer stands convicted of an aggravated23 felony, he is still deportable and subject to mandatory detention as a24 result of his conviction under a law relating to a controlled25 substance.  Notably, the government does not take the position that26 it should be permitted to hold immigrants indefinitely.  Rather, it27 contends that due process requires a “fact‐dependent inquiry” as to28 the allowable length of detention and there should be no bright‐line29 rule for when detention becomes presumptively unreasonable. 30 Gov’t Reply Br. at 25.31
32
10
DISCUSSION1 When the government seeks removal of an alien, an IJ can2 ordinarily conduct a bail hearing to decide whether the alien should3 be released or imprisoned while proceedings are pending. 4 However, 8 U.S.C. § 1226(c) requires the mandatory detention, for5 the duration of their removal proceedings, of aliens convicted of6 certain crimes.  The portion of section 1226(c)(1) applicable to Lora7 provides: 8 9 (1) Custody10 The Attorney General shall take into11 custody any alien who . . . 12 (B)  is  deportable  by  reason  of  having13 committed any offense covered in section14 1227(a)(2)(A)(ii),(A)(iii), (B), (C), or (D) of15 this  title  [i.e.  specified  offenses  including16 controlled substance offenses]; . . . when the17 alien is released, without regard to whether18 the alien is released on parole, supervised19 release, or probation, and without regard to20 whether  the  alien  may  be  arrested  or21 imprisoned again for the same offense.22 23 (2) Release24 The Attorney General may release an alien25 described  in  paragraph  (1)  only  if  the26 Attorney General decides . . . that release of27 the  alien  from  custody  is  necessary  [for28 certain  witness  protection  purposes],  and29 the alien satisfies the Attorney General that30 the  alien  will  not  pose  a  danger  to  the31 safety of other persons or of property and is32 likely  to  appear  for  any  scheduled33 proceeding. . . . 34
11
1 8 U.S.C. § 1226(c)(1)–(2) (emphasis added).  2 Thus, detention without a bail hearing under section 1226(c) is3 mandatory unless DHS determines that an alien falls within a4 narrow witness‐protection exception not applicable here.  See 85 U.S.C. § 1226(c)(2).  However, the clause in paragraph (1), “when the6 alien is released,” has been the source of persistent confusion and7 extensive litigation in this Circuit and elsewhere.  8 This case calls for us to decide: (1) whether an alien is subject9 to mandatory detention only if he or she has been sentenced to and10 “released” from prison or some form of physical custody; and (2)11 whether an alien is subject to mandatory detention if there is a gap12 between the alien’s being on post‐conviction release and his or her13 confinement by DHS.14  Although these are issues of first impression14 for this Court, other circuits as well as numerous district courts, both15 within and outside of this Circuit, have addressed the issue but16 remain divided on how to apply section 1226(c).1517 Meaning of “Released”18 The government argues that the Court should reject the19 District Court’s holding that Lora is not subject to mandatory20 detention because he was never “released” from a post‐conviction21 sentence of incarceration.  The government relies on two BIA cases22
14 Because this appeal raises questions of law as to the interpretation of 8 U.S.C. § 1226(c), we review the District Courtʹs decision on how to interpret the statute de novo.  See Puello v. Bureau of Citizenship & Immigration Servs., 511 F.3d 324, 327 (2d Cir. 2007).   15 Compare Olmos v. Holder, 780 F.3d 1313, 1324 (10th Cir. 2015) (holding that even if there was a delay after alien was released before the alien was taken into immigration custody, mandatory detention still applies), and Sylvain v. Att’y Gen. of U.S., 714 F.3d 150, 156–61 (3d Cir. 2013) (holding that immigration officials do not lose authority to impose mandatory detention if they fail to do so “when the alien is released”), and Hosh v. Lucero, 680 F.3d 375, 378–84 (4th Cir. 2012) (holding that a criminal alien who is not immediately taken into immigration custody after his release from criminal custody is not exempt from section 1226(c)’s mandatory detention provision), with Castañeda v. Souza, 769 F.3d 32 (1st Cir. 2014) (interpreting “when” as signifying that DHS can subject an alien to mandatory detention only if it detains the alien at or around the time the alien is released from criminal custody), reh’g en banc granted, opinion withdrawn, Jan. 23, 2015.
12
in which the Board determined that the word “released” in section1 1226(c) includes pre‐conviction release from arrests.16  See In re2 Kotliar, 24 I. & N. Dec. 124, 125 (2007) (“[W]e have held that an alien3 who is released from criminal custody[,] . . . including from an arrest4 preceding a conviction, . . . is subject to mandatory detention.”); In re5 West, 22 I. & N. Dec. 1405, 1410 (2000).  West and Kotliar also suggest6 that the alien must be released from some form of physical custody7 for § 1226(c)(1) to apply.  See, e.g., West, 22 I & N. Dec. at 1410 (“[W]e8 construe the word ‘released’ . . . to refer to a release from physical9 custody.”).  The government urges that, consistent with these cases,10 “released” can refer to a release from pre‐conviction confinement,11 such as an arrest.  12 Because we find that section 1226(c)(1) unambiguously13 mandates detention in this circumstance for other reasons, we need14 not confront the BIA decisions or the government’s interpretation of15 them.  See Chevron, U.S.A., Inc. v. Nat. Res. Def. Council, Inc., 467 U.S.16 837, 842–43 (1984).  “[D]eference to [an agencyʹs] statutory17 interpretation is called for only when the devices of judicial18 construction have been tried and found to yield no clear sense of19 congressional intent.”  Gen. Dynamics Land Sys., Inc. v. Cline, 540 U.S.20 581, 600 (2004) (citing INS v. Cardoza–Fonseca, 480 U.S. 421, 446–4821 (1987)).  A natural reading of the statute suggests that the term22 “released” in section 1226(c) means not incarcerated, not imprisoned,23 not detained, i.e., not in physical custody.  See Demore, 538 U.S. at 51324 (“Congress[ was] justifiably concerned that deportable criminal25 aliens who are not detained continue to engage in crime and fail to26 appear for their removal hearings . . . .”).  Thus, detention is27 mandated once an alien is convicted of a crime described in section28 1226(c)(1) and is not incarcerated, imprisoned, or otherwise29 detained.  This interpretation avoids nullifying the provision in30 section 1226(c)(1) that DHS “shall take into custody any alien who . .31 . is inadmissible [or] is deportable by reason of having committed [a32
16 The Third Circuit has deferred to the BIA’s interpretation and has held that a pre‐conviction release following arrest satisfies section 1226(c)’s release requirement.  See Sylvain, 714 F.3d at 161. 
13
certain type of crime] . . . when the alien is released, without regard to1 whether the alien is released on parole, supervised release, or probation”2 (emphasis added)—which clearly contemplates non‐carceral3 sentences.  See, e.g., TRW Inc. v. Andrews, 534 U.S. 19, 31 (2001)4 (noting that statutes should be read to avoid making any provisions5 “superfluous, void, or insignificant” (internal quotation marks6 omitted)).  Moreover, where Congress has intended to limit7 detention to aliens sentenced to a certain prison term, it has done so8 explicitly.  See, e.g., 8 U.S.C. § 1182(a)(2) (alien is not eligible for a9 visa or admission if the alien has committed a crime involving moral10 turpitude for which a sentence of at least six months has been11 imposed).  Accordingly, we conclude that an alien who has been12 convicted of a qualifying crime under section 1226(c) is subject to13 mandatory immigration detention, whether he is sentenced to a14 prison term or to probation.15 “When” the Alien is Released16 The government next argues that the District Court wrongly17 interpreted the word “when” in the “when the alien is released”18 clause of section 1226(c) as imposing a temporal limit on DHS’s19 obligation to mandatorily detain non‐citizens.  Because Lora was not20 taken into immigration custody until more than three years after his21 July 2010 criminal conviction and sentencing, the District Court22 found that he was outside the reach of the statute and so was eligible23 for bail.24 This single issue consists of two inquiries: (1) whether “when25 . . . released” contemplates detainment immediately upon release, or26 merely at some time after release, and (2) whether, notwithstanding27 the meaning of “when . . . released,” the statute imposes a temporal28 restriction on the agency’s authority and duty to detain an alien. 29 Because we defer to the BIA’s interpretation that “when . . . released”30 does not impose a temporal restriction on the agency’s authority and31 duty to detain an alien, we need not decide the meaning of “when . .32 . released.”33
14
Over a decade ago, the BIA, the agency charged with1 administering this statute, considered a challenge from a detainee to2 his mandatory detention.  See In re Rojas, 23 I. & N. Dec. 117 (BIA3 2001).  The detainee argued that because he had not been taken into4 custody “when . . . released,” as directed by section 1226(c)(1), he5 was not subject to mandatory detention under section 1226(c)(2).  Id.6 at 118.  The BIA declined to consider whether  “when . . . released”7 meant immediately upon release or merely sometime after the8 detainee was released, and instead agreed with the government that9 regardless of the proper interpretation of “when . . . released,” the10 text, structure, history, and purpose of the statute all suggested that11 Congress did not intend the “when . . . released” clause to limit the12 authority of agents to detain an alien.  Id. at 121–25.  Under the BIA’s13 interpretation, “when . . . released” refers to the time at which the14 duty to detain arises, and does not place a temporal limit on the15 agents’ authority to detain an alien—thus, 1226(c)(2) mandates16 detainment even if DHS does not detain the alien immediately upon17 release.  Id. at 123–24.  This has been referred to in this Circuit as the18 “duty‐triggering” construction, while Lora argues for what has been19 referred to as the “time‐limiting” construction.  See Straker v. Jones,20 986 F. Supp. 2d 345, 352–53 (S.D.N.Y. 2013).21 Because we are faced with an administrative agency’s22 interpretation of a statute, we follow the two‐step Chevron inquiry. 23 See Chevron, 467 U.S. at 842–44.  If we find, based on the plain24 language of the statute, that “the intent of Congress is clear, that is25 the end of the matter.”  Id. at 842.  However, if we find that the26 statute is silent or ambiguous with respect to the specific issue, we27 will proceed to the second step: determining “whether the agency’s28 answer is based on a permissible construction of the statute.”  Id. at29 843.  We defer to the BIA’s interpretation so long as it is “reasonable,30 and not ‘arbitrary, capricious, or manifestly contrary to the statute.’“ 31 Adams v. Holder, 692 F.3d 91, 95 (2d Cir. 2012) (quoting Chevron, 46732 U.S. at 844).  The government argues that, because the statute is33
15
ambiguous, the District Court should have followed the BIA’s1 reasonable interpretation.  We agree.2 At the first step of the Chevron inquiry, we have little trouble3 concluding that it is ambiguous whether “when . . . released” should4 be given the “duty‐triggering” construction or the “time‐limiting”5 construction.  The BIA agrees.  Rojas, 23 I. & N. Dec. at 120.  And the6 Supreme Court has long recognized that the word “when” may7 alternatively mean “the precise time when a particular act must be8 performed,” or “the occurrence which shall render that particular act9 necessary.”  United States v. Willings, 8 U.S. 48, 55 (1807).10 As the BIA recognized, it is unclear from the text of section11 1226(c) whether the “when . . . released” clause is part of the12 definition of aliens subject to mandatory detention.  Rojas, 23 I. & N.13 Dec. at 120.  Section 1226(c) requires that DHS take custody of aliens14 convicted of four categories of predicate criminal or terrorist acts and15 offenses (“A” through “D”) when they are released and that DHS16 may not “release an alien described in paragraph (1)” unless that17 alien falls under an exception for protected witnesses.  But it is not18 clear whether the phrase “an alien described in paragraph (1)” refers19 to the aliens described in categories “A” through “D,” as the20 government argues, or to aliens who both qualify under these21 subcategories and were taken into immigration custody “when . . .22 released” from custody, as Lora argues.  Noting this difficulty, the23 Tenth Circuit has described how the “when . . . released” phrase can24 be considered adverbial, modifying the opening verb phrase “the25 [DHS] shall,” or it can be considered adjectival, modifying the noun26 phrases in categories (A) through (D).  See Olmos, 780 F.3d at27 1318–19. 28 Because we find that Congress has not directly spoken on the29 meaning or application of “when . . . released” in this statute, we30 must consider whether the BIA’s interpretation of section 1226(c) is31 permissible and thus entitled to Chevron deference.  See Khouzam v.32 Ashcroft, 361 F.3d 161, 164 (2d Cir. 2004).  In Rojas, the alien argued33
16
that he was not subject to mandatory detention under section 1226(c)1 because immigration authorities did not take him into custody until2 two days after his release.  To resolve the statute’s ambiguity, the3 BIA used four separate approaches to analyze section 1226(c): (1) the4 ordinary meaning of the statute’s language, although that language5 was ambiguous;17 (2) the overall statutory context and goals; (3) the6 statute’s predecessor provisions; and (4) practical considerations. 7 Rojas, I. & N. Dec. at 121–24.  The BIA, while not deciding whether8 “when . . . released” meant immediately upon release or something9 else, concluded that “the duty to detain is not affected by the10 character of an alien’s release from criminal incarceration,” id. at 121,11 and “that [the alien was] subject to mandatory detention pursuant to12 section [1226(c)] of the Act, despite the fact that he was not taken13 into [immigration] custody immediately upon his release from state14 custody,” id. at 127.18  Consistent with Chevron, we are not convinced15 that the interpretation is  “arbitrary, capricious, or manifestly16 contrary to the statute.“  Adams, 692 F.3d at 95 (internal quotation17 marks and citation omitted).  As the BIA explained in Rojas, “[i]t is18 difficult to conclude that Congress meant to premise the success of19 its mandatory detention scheme on the capacity of [DHS] to appear20 at the jailhouse door to take custody of an alien at the precise21 moment of release.”  23 I. & N. Dec. at 128. 22 Moreover, the BIA’s interpretation of section 1226(c) follows  23 Supreme Court precedent establishing that statutes providing “that24 the Government ‘shall’ act within a specified time, without more,”25 are not “jurisdictional limit[s] precluding action later.”  Barnhart v.26
17 See Rojas, 23 I. & N. Dec. at 120 (“We find the statutory provision, when read in isolation, to be susceptible to different readings.”). 18 As the Supreme Court explained in Demore, 538 U.S. at 518, Congress adopted section 1226(c) in response to its frustration with criminal aliens’ ability to avoid deportation if they were not already in DHS custody when removal proceedings were completed and its concern that criminal aliens who are not detained continue to commit crimes.  See S. Rep. No. 104‐48, 1995 WL 170285, at *14, *23 (1995).  The BIA relied on this history and concluded, “we discern that the statute as a whole is focused on the removal of criminal aliens in general, not just those coming into [INS] custody ‘when . . . released’ from criminal incarceration.”  Rojas, 23 I. & N. Dec. at 122 (second alteration in original).
17
Peabody Coal Co., 537 U.S. 149, 158 (2003).  “[I]f a statute does not1 specify a consequence for noncompliance with statutory timing2 provisions, the federal courts will not in the ordinary course impose3 their own coercive sanction.”  United States v. James Daniel Good Real4 Prop., 510 U.S. 43, 63 (1993); see also United States v. Montalvo‐Murillo,5 495 U.S. 711 (1990) (holding that the government may detain6 criminal defendants leading up to trial even if they do not comply7 with the relevant statute’s command that a judicial officer “shall”8 hold a bail hearing “immediately upon the person’s first9 appearance” before the officer); Sylvain, 714 F.3d at 157–59 (applying10 Barnhart and Montalvo‐Murillo to section 1226(c) and concluding that11 “the government retains authority under [section 1226(c)] despite12 any delay”).13 Finally, the BIA’s interpretation has the added benefit of14 accounting for practical concerns arising in connection with15 enforcing the statute.  Particularly for criminal aliens in state16 custody, it is unrealistic to assume that DHS will be aware of the17 exact timing of an alien’s release from custody, nor does it have the18 resources to appear at every location where a qualifying alien is19 being released.  State and local law enforcement may also have20 difficulty determining citizenship, since records of arrests and21 convictions may be incomplete in this regard. Accordingly, we join22 the Third, Fourth, and Tenth Circuits in holding that DHS retains its23 authority and duty to detain an alien even if not exercised24 immediately upon the alien’s release.19  Regardless of whether25 “when . . . released” contemplates detainment immediately upon26 release or merely sometime after release, we adopt the “duty‐27 triggering” construction, and hold that an alien may be subject to28
19 See, e.g., Sylvain, 714 F.3d at 161 (“[E]ven if the statute calls for detention ‘when the alien is released,’ . . . nothing in the statute suggests that officials lose authority if they delay.”); Hosh, 680 F.3d at 382 (“The negligence of officers, agents, or other administrators, or any other natural circumstance or human error that would prevent federal authorities from complying with § 1226(c), cannot be allowed to thwart congressional intent and prejudice the very interests that Congress sought to vindicate.”). 
18
mandatory detention even where DHS does not immediately detain1 the alien after release from criminal custody.20 2 Whether 8 U.S.C. § 1226(c) Authorizes Mandatory Detention3 Beyond Six Months Without a Bail Hearing4 Because the District Court decided in Lora’s favor on statutory5 grounds, it did not reach his constitutional argument.21  As noted,6 Lora also argued below and argues to this Court that his indefinite7 detention without being afforded a bond hearing would violate his8 right to due process.  We agree.  Significantly, the distance between9 Lora and the government on this issue is not large: the government10 does not advocate for indefinite detention nor does it contest the11 view that, in order to avoid serious constitutional concerns, an12 implicit time limitation must be read into section 1226(c).13 It is well‐settled that the Fifth Amendment entitles aliens to14 due process in deportation proceedings.  Reno v. Flores, 507 U.S. 292,15 306 (1993).  “[T]he Due Process Clause applies to all ‘persons’ within16 the United States, including aliens, whether their presence here is17 lawful, unlawful, temporary, or permanent.”  Zadvydas, 533 U.S. at18 693 (considering a challenge to post‐removal detention).  As noted,19 more than a decade ago, in Zadvydas, the Supreme Court signaled its20 concerns about the constitutionality of a statutory scheme that21 ostensibly authorized indefinite detention of non‐citizens.  Id.  Two22 years later, when the court upheld the constitutionality of section23
20 Lora also argues that the BIA’s analysis is unreasonable in light of the constitutional concerns it raises by giving the government limitless authority to deny bond hearings.  However, in making this argument, Lora misconstrues Justice Kennedy’s concurrence in Demore, which observed that due process concerns could arise if there was an unreasonable delay by ICE in deportation proceedings.  538 U.S. at 532 (Kennedy, J., concurring).  Justice Kennedy’s observations were relevant to how long an alien is kept in custody, not when the custody must start or whether there may be a gap between release from criminal custody and commencement of immigration custody.  Id. at 532–33.  21 The issue was briefed by the parties below, and we may affirm a district court’s decision “on any basis for which there is a record sufficient to permit conclusions of law, including grounds upon which the district court did not rely.ʺ  See Mauro v. S. New England Telecomms., Inc., 208 F.3d 384, 387 n.2 (2d Cir. 2000) (per curiam) (internal quotation marks omitted).
19
1226(c) in Demore v. Kim, it emphasized that, for detention under the1 statute to be reasonable, it must be for a brief period of time.  See,2 e.g., 538 U.S. at 528 (detention permissible because, as compared to3 Zadvydas, “the detention here is of a much shorter duration”). 4 Justice Kennedy explained in his concurrence that “[w]ere there to be5 an unreasonable delay by the INS in pursuing and completing6 deportation proceedings, it could become necessary then to inquire7 whether the detention is not to facilitate deportation, or to protect8 against risk of flight or dangerousness, but to incarcerate for other9 reasons.”  Id. at 532–33 (Kennedy, J., concurring). 10 These cases clearly establish that mandatory detention under11 section 1226(c) is permissible, but that there must be some12 procedural safeguard in place for immigrants detained for months13 without a hearing.  Accordingly, we join every other circuit that has14 considered this issue, as well as the government, in concluding that15 in order to avoid serious constitutional concerns, section 1226(c)16 must be read as including an implicit temporal limitation.   See, e.g.,17 Rodriguez, 715 F.3d at 1137 (“[I]n several decisions over the past18 decade . . . we have consistently held that Demore’s holding is limited19 to detentions of brief duration.”); Diop v. ICE/Homeland Sec., 656 F.3d20 221, 231 (3d Cir. 2011) (applying canon of constitutional avoidance to21 “conclude that the statute implicitly authorizes detention for a22 reasonable amount of time”); Ly v. Hansen, 351 F.3d 263, 267–68, 27123 (6th Cir. 2003) (noting that Demore “is undergirded by reasoning24 relying on the fact that [the alien in the case], and persons like him,25 will normally have their proceedings completed within a short26 period of time” and the case must be understood as only authorizing27 detention for brief periods of time). 28 However, while all circuits agree that section 1226(c) includes29 some “reasonable” limit on the amount of time that an individual30 can be detained without a bail hearing, courts remain divided on31 how to determine reasonableness.  This Court has not yet had the32 opportunity to decide which approach to follow.  The first approach,33
20
employed by the Third and Sixth Circuits and favored by the1 government, calls for a “fact‐dependent inquiry requiring an2 assessment of all of the circumstances of any given case,” to3 determine whether detention without an individualized hearing is4 unreasonable.  Diop, 656 F.3d at 234; see also Chavez‐Alvarez v. Warden5 York Cty. Prison, 783 F.3d 469, 475 n.7 (3d Cir. 2015) (explaining “the6 highly fact‐specific nature” of the balancing framework).  Under this7 approach, every detainee must file a habeas petition challenging8 detention, and the district courts must then adjudicate the petition to9 determine whether the individual’s detention has crossed the10 “reasonableness”threshold, thus entitling him to a bail hearing. 11 In contrast, the second approach, adopted by the Ninth12 Circuit, is to apply a bright‐line rule to cases of mandatory detention13 where the government’s “statutory mandatory detention authority14 under Section 1226(c) . . . [is] limited to a six‐month period, subject to15 a finding of flight risk or dangerousness.”  Rodriguez, 715 F.3d at16 1133.  We believe that, considering the relevant Supreme Court17 precedent, the pervasive confusion over what constitutes a18 “reasonable” length of time that an immigrant can be detained19 without a bail hearing, the current immigration backlog and the20 disastrous impact of mandatory detention on the lives of immigrants21 who are neither a flight risk nor dangerous, the interests at stake in22 this Circuit are best served by the bright‐line approach.23 First, Zadvydas and Demore, taken together, suggest that the24 preferred approach for avoiding due process concerns in this area is25 to establish a presumptively reasonable six‐month period of26 detention.  In Zadvydas, the Court held that six months was a27 “presumptively reasonable period of detention” in a related context,28 namely post‐removal‐determination detention.  533 U.S. at 700–0129 (finding that there was “reason to believe . . . that Congress30 previously doubted the constitutionality of detention for more than31 six months”).  After that point, “once the alien provides good reason32 to believe that there is no significant likelihood of removal in the33
21
reasonably foreseeable future, the Government must respond with1 evidence sufficient to rebut that showing.”  Id.  In Demore, the Court2 held that section 1226(c) authorized mandatory detention only for3 the ”limited period of [the alien’s] removal proceedings.”  538 U.S. at4 531.  At that time (2003), the “limited period” referred to “last[ed]5 roughly a month and a half in the vast majority of cases in which6 [section 1226(c) was] invoked, and about five months in the minority7 of cases in which the alien cho[se] to appeal.”  Id. at 529–30; see8 Rodriguez, 715 F.3d at 1138 (“As a general matter, detention is9 prolonged when it has lasted six months and is expected to continue10 more than minimally beyond six months.”).  11 Secondly, the pervasive inconsistency and confusion exhibited12 by district courts in this Circuit when asked to apply a13 reasonableness test on a case‐by‐case basis weighs, in our view, in14 favor of adopting an approach that affords more certainty and15 predictability.  Notably, the Supreme Court has recognized that 16 bright‐line rules provide clear guidance and ease of administration17 to government officials.  See, e.g., Zadvydas, 533 U.S. at 700–0118 (adopting six‐month rule “for the sake of uniform administration,”19 while also noting that it would limit the need for lower courts to20 make “difficult judgments”).  Compare, e.g., Martin v. Aviles, No. 1521 Civ. 1080(AT)(AJP), 2015 WL 3929598, at *2–3 (S.D.N.Y. June 15,22 2015) (holding an alien for over a year without a bond hearing23 violated his due process rights), and Minto v. Decker, No. 14 Civ.24 07764(LGS)(KNF), 2015 WL 3555803, at *7 (S.D.N.Y. June 5, 2015)25 (“Because Petitioner’s detention has exceeded twelve months—in the26 absence of any evidence that Petitioner might be a flight risk or a27 danger to the community—he is entitled to an individualized bond28 hearing.”), and Monestime v. Reilly, 704 F. Supp. 2d 453, 458 (S.D.N.Y.29 2010) (ordering bond hearing after eight months detention), and30 Scarlett v. DHS, 632 F. Supp. 2d 214, 223 (W.D.N.Y. 2009) (five years31 detention unreasonable), with Johnson v. Orsino, 942 F. Supp. 2d 39632 (S.D.N.Y. 2013) (fifteen month detention not unreasonable), and33 Luna‐Aponte v. Holder, 743 F. Supp. 2d 189, 194 (W.D.N.Y. 2010)34
22
(nearly three years of detention not unreasonable).  Adopting a six‐1 month rule ensures that similarly situated detainees receive similar2 treatment.  Such a rule avoids the random outcomes resulting from3 individual habeas litigation in which some detainees are represented4 by counsel and some are not, and some habeas petitions are5 adjudicated in months and others are not adjudicated for years.   6 Moreover, while a case‐by‐case approach might be workable7 in circuits with comparatively small immigration dockets, the8 Second and Ninth Circuits have been disproportionately burdened9 by a surge in immigration appeals and a corresponding surge in the10 sizes of their immigration dockets.22  With such large dockets,11 predictability and certainty are considerations of enhanced12 importance and we believe that the interests of the detainees and the13 district courts, as well as the government, are best served by this14 approach. 15 Finally, without a six‐month rule, endless months of16 detention, often caused by nothing more than bureaucratic backlog,17 has real‐life consequences for immigrants and their families.  Lora is18 one such example.  As noted, he is a LPR who has resided in and19 been extensively tied to his community for twenty‐five years. 20 During his years in this country, Lora has remained gainfully21 employed and has attended school.  He is in jeopardy of removal as22 a consequence of what now stands as a conviction in 2009 for third23 degree possession of a controlled substance for which he received a24 conditional discharge.  No principled argument has been mounted25 for the notion that he is either a risk of flight or is dangerous. 26 Instead, the record suggests that Lora is an excellent candidate for27 cancellation of removal pursuant to 8 U.S.C. § 1229b(a).  He is the28 primary caretaker of a two‐year‐old U.S. citizen son who was placed29 in foster care while Lora was in detention; he has no arrest record30 aside from this non‐violent drug offense conviction; he has been31
22 See John R.B. Palmer, The Nature and Causes of the Immigration Surge in the Federal Courts of Appeals: A Preliminary Analysis, 51 N.Y. L. Sch. L. Rev. 13, 14 (2006).
23
gainfully employed for over two decades while he has resided in the1 United States.23 2 For these reasons, we hold that, in order to avoid the3 constitutional concerns raised by indefinite detention, an immigrant4 detained pursuant to section 1226(c) must be afforded a bail hearing5 before an immigration judge within six months of his or her6 detention.  Following the Ninth Circuit, we also hold that the7 detainee must be admitted to bail unless the government establishes8 by clear and convincing evidence that the immigrant poses a risk of9 flight or a risk of danger to the community.  Rodriguez, 715 F.3d at10 1131.2

Outcome: For the foregoing reasons, we AFFIRM the judgment of the District Court

Plaintiff's Experts:

Defendant's Experts:

Comments: